コミュニティ・ガバナンス（大内田鶴子さん）

上記タイトルの本は、ぎょうせい、2006年刊行。副題に伝統からパブリック参加へとある。

日本の治安が世界的にみて相対的に良いのは、自治会・町内会のような地縁団体がお上の意向とは無関係に根付いているところにあるのではないかと考え、その歴史や今日的な意義、海外や国内の先進事例を参考に、さらに良くしていくための方法論を論じている。

興味深かった点を抜書きする。

第一章　日本の伝統にみる都市住民組織

・中川剛：明治政府が国民国家の構想を打ち出しても、動揺することのない安定した秩序感覚が、五人組を最末端とする地域社会のうちにたくわえられていた。契約の原理ではなく、地縁による原理で日本の社会が営まれていることに着目。『町内会－日本人の自治感覚』中公新書、昭和55年

１．江戸町火消

・最初の消防隊、1629年、武士の組織（奉書火消）：大名屋敷、武家屋敷を火災から守る大名火消、所属と給金がある。

・江戸城の防火のため、1658年、旗本による定火消が設置された。与力６騎、同心30人、火消人食（臥煙：刺青）300人で一組。旗本・御家人の次三男の失業対策として、火消人足が武家屋敷に詰める専業の武家火消。

・1718年町奉行の大岡越前守が、１町から30人ずつの駆けつけ人足を出すように考案（町火消）。当初は、大店が使用人を当てたので店火消と呼ばれたが、その後、地域単位に変更し、１町内から２～5人の鳶の者を出すことになり、1730年には、いろは四八組の消防隊に編成された。（ロンドンの消防隊の創設は1776年、大阪では1634年から町民による町火消が置かれていた）

・鳶の者は、日用座（日雇い人足請負業者）の配下になっており、町火消の頭取には、日用座の座主が就任、世襲。町奉行の配下だが、頭を中心に統制が取れていた。頭の下に、組頭・組頭副・小頭がおり、そのしたに道具持ち（纏持ち、梯子持ち）、そのしたに平人（平鳶）、そのもとに、30人の人足（素人住民）が従った。→素人住民が防災に活躍する制度は、消防団として今日まで継承されっている。

・平人は、普段は公共建造物・住宅の建設修理、道路・溝渠工事、清掃などにあたる職業、大工・壁職・縄・梯子製造職など。町火消制度が整備されてから、平人は、指名抱えとなり、町費から捨銭・足止銭を支給され、法被・股引・革頭巾などが支給された。火事場への出動の際は、その度ごとに危険手当が出た。町費は、名主・家主・地主が店子の町民から徴収して、火事・取締・祭礼・防疫・上水などの費用に当てたもの。

・この時代の消防活動は人力に頼っていたので、自然と鳶の者が頼りにされ、纏持ち以上の役は、町内の吉凶慶弔には必ず招かれ、盆暮れには頭取や組頭に相当の心づけが手渡された。消化担当区域では、もめごと、喧嘩の仲裁、商家でのユスリ・タカリを働く無頼漢を追い払うことまでが仕事の一部に組み込まれ、町内の治安を守っているのは俺たちだという優越意識を生み出した。町民たちも町火消を大切にした。

・辻番・自身番：1629年、辻切りが横行したため、幕府は辻番を設置させた。武家屋敷街では、大名辻番・組合辻番・寄合辻番（旗本）、町方では自身番を置いた。町人順番で以って自身が番屋に出勤するという意味。町内ごとに街路の交差点に木戸を立て、夜間は木戸を占める。木戸の番をするのが木戸番。

・はじめは、地主自ら自身番になったが、次第に家主や雇人に代わっていった。自身番や木戸番の出勤する建物が番屋、一つの町内に木戸番屋と自身番屋があった。自身番屋は会所の役割も果たした。江戸には990か所あった。自身番は、のちに番太郎と称し、拍子木を叩いて町内を巡回し、火事防止に努めた（この習慣は今でも残る）。費用は、それぞれの町方が負担した。江戸幕府は命令を出すだけで、費用を出さないのが政策の特徴。

・このほか、橋火消、奉行所駆付（重要書類を安全な場所に担ぎ出す）という役割も（近くの髪結）。

・幕末江戸城明渡の折、官軍と幕府軍の衝突があったが、戦火を気にした勝海舟が町火消四八組に出動態勢を取らせると同時に警備を要請→無政府状態にもかかわらず、放火や盗賊が少なかったのは、彼らに負うところが大きい。

２．京都の町組と公同組合

・戦乱・戦火による消失の痛手の歴史がながく、有産者の街であったこともあり、室町時代の末期から、何百年もの年代をかけて地域自治組織を作り出してきた。

・京都の町屋は、中小商工業者が主体であり、それぞれの所有する土地や家屋が資本→裸の付き合いの江戸と異なり、「義理が守られているかどうか」である。義理とは、「いやでも他人にしなければならないこと」であり、西洋の法や契約と同様、社会の一種のルール（規則や儀礼）であり、税金のようなもの。これを納めて町内という管理社会を維持する。「管理あって交際なし」という付き合い方。江戸のような争いや喧嘩は大嫌いで、何事も「スンマヘンドスナア」とあやまってしいまう。

・京都洛中の町組は、江戸後期には、上京12町組760町、下京8町組619町、禁裏6町80町。第一代知事は、このような自治の伝統を巧みに活かして新しいまちづくりをした→町組の再編成と番組の設置。町組を行政機構の末端組織として、かつ小学校建設の学区として、それぞれが同規模の広がりと人口を持つように計画された。小学校は、教育機関のほか、町組集議の会所、府の出張所としての機能を持つ、旧町組の総合庁舎であった。小学校の建設費用は、最初に府が全額を各組に交付し、そのうち半額を10年割賦で返済させた。住民による返済は、有志の拠金により賄われた。明治2年中に64校が開校した。

・学区（番組）は、1000世帯前後、人口3000人前後。→その後、行政機能に純化される。明治15年に学校を学校教育以外に使用することが禁じられ、明治23年に小学校の管理権が市に移行し、明治30年には、各20から30町を単位とする番組を公同組合に名前を変更し、行政機能に純化させるとともに、学校運営は文部省の所轄となり、住民自治の範囲から消える。

・1940年に内務省の指示で、10世帯単位の隣組の組織を命じられ、同時に町内を町内会に改名、かつての町組（番組）単位が自治連合会となった。現代においては、スポーツなどおおきなこと線ならん時は学区単位で考える。

・家屋敷は、他町の住人にはいっさい売らないこと、その町の居住者か、もしくは転住しているものに限る、購入者としての条件が整わない場合には、町が買って町有にした（明倫学区の地域史、昭和14年）。戦前まで、室町界隈に土地と家屋を求めるものは、必ずその町内の承諾を得なければならなかった。

・町家・会所（集会所）は、鉾の収納場所、平時は寄合所、祭りの時は飾場、詰所として使用する町内所有の借家。「町あるき」をする用人を住まわせていた。

・町費：かつては、通りの表に住む人と路地に住む人とでは額が異なっていた。現代では、均一負担。1970年には、町費を毎月一戸300円、ほかに鉾の保存費200円。

・町用人：自治自警の組織のなかで、自治運営にあたった年寄の指揮命令を受け、各種の町用を行った。公儀の触れを町中に触れる、木戸の開閉など番人の指揮、観音様など会所の諸道具の預かり、会所の監督、会所への居住、火防役、年寄の共をして江戸に出るなど。床屋がやることが多い。

・京都市上京区の春日学区（21町、人口い2500人、1100世帯）では、住民福祉協議会が福祉・防災活動をやっている。公同組合と学区の現代化。かつては、明治2年に小学校の中に火の見やぐらがあった（町組税で設置運営していた）。昭和23年に自治連合会の防火委員会が出来ている。昭和48年には、春日住民福祉協議会を結成し、中にシルバー防炎隊がある。京都市による行政サービスの開始（昭和56年に自主防災組織の結成を指導）よりもずっと早く住民の手によって自主防災をしていた。

３．五人組制度

・穂積陳重『五人組制度論』大正10年：イギリスの十人組（タイシング）と江戸時代の五人組制度を比較。

・五人組は、中国古代の律令制度に定められた五保制度に由来→本邦最古の戸籍制度「正倉院文書」では、五戸のはじめの戸主に五保の字をつけている。→豊臣秀吉（十人組）→徳川幕府（五人組）の制として全国に定着させた。五人組は、国家の法制がいまだ完備しない時代において、治安担保、自治治安維持の機関として置かれ、発達してきた。

・穂積は、時代が経るにつれ、警察的というより、社会的なものになっていったという。農村においては借家人までを組織し、町場では家主と家守の戸主のみが組織された。五人組法規で規定されている内容：警察、宗教、吏員、駅伝、租税、勧農、営業、道徳、身分、節用、民事、刑事、訴訟。五人組組合員の責務と行動は、このような規定内容の相互励行であった。→（婚姻養子縁組相続遺言廃嫡等に立ち会う、幼者を後見する、耕作に助力する、破産者を援助する、外泊旅行の際には届け出る、吉凶相助け、災害相救う、喧嘩調停に加わるなどなど）遠くの親戚より近くの組合：組合員の懇親一家の如くなり。

・帳面に御大法之制限を書き記し、名を認め調印して、毎年支配所に出す（五人組帳）。一般人に良く理解させ、徹底するため、毎月一回、あるいは年に数回村民を集めて名主等が読み聞かせたり寺子屋の教科書とした。五人組帳の規定は禁止条項の羅列であり、住民の活動性向が他律的、消極的になったことは否めないが、自治精神の発達には相当の効果があった。

・五人組帳は、前書、證文、連判の三部からなり、前書には、五人組の遵守すべき法規を載せ、法規を厳守すべき請書の證文、姓名列記と押印→これは進んで服従する、マックス・ウエーバーの「正統的支配」に当たるのではないか。イギリスのタイジング制度では、名簿のみであり、法規や誓約はついていない。タイジングは、警察任務だけであった。

第二章　現代日本の町内会

１．社会福祉協議会

・社会福祉協議会：コミュニティ・オーガナイズの先駆者。町内会の源流となる消防組や隣組など他の土着の地域秩序に対して、社協は、イギリス、アメリカの地域組織化理論を導入して活動してきたところが異なる。活動領域が貧困者やハンディキャップ者支援などから出発している。

・戦前における社協の源流は３つある。①イギリスの救貧法の影響、1908年に慈善事業の組織化「中央慈善協会」設立。②民生委員の起源である方面委員。1917年の岡山県から、1936年には国の制度となる（方面：小地域を設定し、地域の民間篤志家を選任し、家庭訪問による個別救護や社会測量に基づく地域活動を組織的に展開）。③セツルメント活動。イギリスではじまったスラム改善活動。日本では1910年に片山潜創設のキングスレー館。昭和初期の恐慌時、農山漁村経済厚生運動（終戦後は、隣保館活動へ）。→戦時下ではこれらが厚生事業へと変質し、戦後は社協となった。

・連合国軍司令部は、「社会福祉の６項目提案」を示し、共同募金会と中央社会福祉協議会を立ち上げる（1951年）。母体となったのは、恩賜財団同胞援護会、全日本民生委員連盟、日本社会事業協会。連合国側は、コミュニティ・オーガニゼーション理論を背景に提案したのだが、日本側は消化できずに、社協は、既存の組織に接ぎ木され、全国組織から上位下達で市町村社協まで組織化された。

・言葉の正しい意味でのコミュニティ・オーガニゼーションは、かなり後に、市町村社協、地区社協による小地域福祉活動が盛んになってから実現した。この時には、社協は、すでに自治会・町内会としっかり手を結んでいた（社協の役員を連合自治会長が兼ねたり、民生・児童委員の選出基盤に町内会を置いたり、社協の会員募集と会費の徴収を町内会に依存しているなど）。

・宝塚市：町内会を基盤としてコミュニティ活動と社協の活動が相乗効果を発揮して優れたコミュニティを育てている。

・コミュニティワーク（ソーシャルワーク、社会福祉援助技術、コミュニティ・オーガニゼーション）：コミュニティの自己決定を促し、その実態に即した自治の達成を援助するため、コミュニティワーカーの専門家参加を得て、ニーズと諸資源の調整を図るとともに、行政への住民参加を強め、コミュニティの民主化を組織する方法・・・この定義は、ハンディキャップを持つ人の分野に限定しなければ、地域自治組織化論である。

２．自治会と地方自治

・自治会の問題点：広域ボランタリー・アソシエーションなどからみると、閉鎖的・他律的・停滞的とみられる。排他的地域独占団体と批判される。旧慣墨守。組織形態や合意形成手順があまりにも旧態依然とし、時代や地域環境の変化に柔軟に対応する力を失っている。単位自治会の上に幾層もの自治連組織があり、おっぽうでは、テーマ型の地域コミュニティ組織が学区単位で林立している。

・マッカーサーが考えていた地方政府と日本が作成した地方自治法は大きく異なる。アメリカでは、ホーム・ルールの原則があり、住民自らが都市の憲法（都市憲章：チャーター）を作成し、採択する。これにより、州議会は、市町村の地方的事務処理に干渉できなくなる。日本国憲法94条では、地方公共団体は「法律の範囲内で条例を制定できる」とあるが、マッカーサー案では、「条例」ではなく、「憲章」であったはず。

・1991年に自治会・法人会は法的位置づけを得た（地方自治法第260条の２）。要件（町内会という名称ではなく、地縁による団体とする・・）を満たせば法人格を持つことが可能になった。主に、不動産の取得・保有に必要とされた。

・公益：不特定多数の者の利益を指す→町内会は、特定の区域を単位として域内の問題への活動を行うので、「公益」ではないとみなされた（民法）。→地方自治法の体系のなかで解決された。公益とは何かという本質的な議論に及ばなかった。

・日本では、法人法定主義、どのような団体も上位者（天皇または第三者）のお墨付きを得ようとする。アメリカでは、住民が一致して独立する意思と宣言があれば法人になる（法人団結主義？）。結社。

・町内会は独立の法人になることができたが、都道府県、市町村がアメリカ的な地方政府でないのと同様、統治体ではない。所有権や金銭契約の主体となれる程度。ホーム・ルールで法人になるのではなく、国の法律で法人になる。